ENTRE ZONAS FRANCAS Y LA REGIÓN FRONTERIZA

I. La Zona Económica Especial, y sus avances.

En el contexto internacional, las Zona Económicas Especiales (ZEE), son conocidas en algunos países como Zonas Francas o Zonas de Libre Comercio, el “Convenio Internacional para la Simplificación y Armonización de los Regímenes Aduaneros”, mejor conocido como “Convenio de Kyoto”, señala que se entiende por Zona Franca, “una parte del territorio de una Parte Contratante en el que las mercancías allí introducidas se considerarán generalmente como si no estuviesen dentro del territorio aduanero, en lo que respecta a los derechos y los impuestos a la importación.”

El primer antecedente de una Zona Franca en nuestro país fue la iniciativa presentada en el Congreso de la Unión el día 14 de diciembre de 2001 de la Ley de Zonas de Libre Comercio, la cual no prospero. Tiempo después, surgieron las Zonas Económicas Especiales que fueron creadas a través de la Ley Federal de Zonas Económicas Especiales, publicada en el DOF el día 1 de junio de 2016. Adicionalmente, el Reglamento y la “Autoridad Federal para el Desarrollo de las Zonas Económicas Especiales” se dieron a conocer el por el mismo medio el día 30 de junio del presente año.[1]

El ZEE se define como al área geográfica del territorio nacional, determinada en forma unitaria o por secciones, sujeta al régimen especial previsto en la LFZEE, en la cual se podrán realizar, de manera enunciativa y no limitativa, actividades de manufactura, agroindustria, procesamiento, transformación y almacenamiento de materias primas e insumos; innovación y desarrollo científico y tecnológico; la prestación de servicios de soporte a dichas actividades como servicios logísticos, financieros, informáticos, profesionales, técnicos y de otra índole que se consideren necesarias conforme a los propósitos de este ordenamiento, así como la introducción de mercancías para tales efectos.[2]

Este ordenamiento jurídico señala que las ZEE tienen por objeto el de impulsar el crecimiento económico sostenible que, entre otros fines, reduzca la pobreza, permita la provisión de servicios básicos y expanda las oportunidades para vidas saludables y productivas, en las regiones del país que tengan mayores rezagos en desarrollo social, a través del fomento de la inversión, la productividad, la competitividad, el empleo y una mejor distribución del ingreso entre la población. [3]

El Poder Ejecutivo tiene la obligación de emitir un decreto por el medio de difusión oficial para señalar la declaratoria de la zona en términos del artículo 8 de la LFZEE. En este sentido, se han dado conocer las siete zonas que se indican:

1. “Decreto de Declaratoria de la Zona Económica Especial de Coatzacoalcos” que tiene el área de influencia de la Zona Económica Especial de Coatzacoalcos comprenderá el territorio de los municipios de Coatzacoalcos, Nanchital de Lázaro Cárdenas del Río, Ixhuatlán del Sureste, Minatitlán, Cosoleacaque, Oteapan, Chinameca, Jáltipan y Zaragoza, todos ellos en el Estado de Veracruz.[4]
2. “Decreto de Declaratoria de la Zona Económica Especial de Lázaro Cárdenas-La Unión” con el área de influencia de la Zona Económica Especial de Lázaro Cárdenas-La Unión comprenderá el territorio de los municipios de Lázaro Cárdenas, en el Estado de Michoacán, así como La Unión de Isidoro Montes de Oca y Zihuatanejo de Azueta, ambos en el Estado de Guerrero. [5]
3. “Decreto de Declaratoria de la Zona Económica Especial de Puerto Chiapas”, donde el área de influencia de la Zona Económica Especial de Puerto Chiapas comprenderá el territorio de los municipios de Tapachula, Tuxtla Chico, Suchiate, Huehuetán, Mazatán, Frontera Hidalgo y Metapa, todos ellos en el Estado de Chiapas.[6]
4. “Decreto de Declaratoria de la Zona Económica Especial de Salina Cruz”, donde el Área de influencia de la Zona Económica Especial de Salina Cruz comprenderá el territorio del municipio de Salina Cruz, en el Estado de Oaxaca.[7]
5. “Decreto de Declaratoria de la Zona Económica Especial de Progreso”, donde el área de influencia de la Zona Económica Especial de Progreso comprenderá el territorio de los municipios de Progreso, Kanasín, Umán, Hunucmá, Mérida, Conkal, Chicxulub Pueblo y Ucú, todos ellos en el Estado de Yucatán.[8]
6. “Decreto de Declaratoria de la Zona Económica Especial de Tabasco”, donde el área de influencia de la Zona Económica Especial de Progreso comprenderá el territorio de los municipios de Paraíso y Comalcalco, en el Estado de Tabasco.[9]
7. “Decreto de Declaratoria de la Zona Económica Especial de Campeche”, donde el área de influencia de la Zona Económica Especial de Progreso comprenderá el territorio de los municipios de Champotón, Carmen y Campeche, en el Estado de Campeche.[10]

También, resulta trascendental conocer cuáles son las contribuciones que se exentan al momento de efectuar los trámites aduanales al amparo del ZEE, por lo que debemos conocer las siguientes obligaciones fiscales aduaneras.

De forma general el penúltimo párrafo del artículo 13 de la LFZEE indica únicamente que para efectos de este nuevo régimen aduanero: “se considerarán las mejores prácticas internacionales y la realidad nacional, tales como procedimientos expeditos para destinar mercancías al régimen aduanero, que los impuestos al comercio exterior se paguen al extraer las mercancías de la Zona, y se pueda optar por la menor incidencia arancelaria en función de la cuota aplicable a los insumos o a las mercancías después de haberse sometido a procesos de elaboración, transformación o reparación al interior de la Zona, según corresponda.”

Por lo anterior, es factible exentar los impuestos de importación o incorporar tasas arancelarias preferenciales para las mercancías no originarias similares a las establecidas para las empresas con registro de empresas de la frontera, o bien, a los programas de promoción sectorial. Por otro parte, en referencia con las RRNA’s es muy probable que se expidan algunas exenciones, excluyendo aquellas relacionadas en materia de sanidad animal y vegetal, salud pública, medio ambiente y seguridad nacional, como en los otros regímenes aduaneros.

Adicionalmente, la normatividad regulatoria de las Zona Económicas Especiales que hasta hoy ha sido publicada oficialmente señala algunos puntos interesantes en materia de contribuciones, los cuales se indican a continuación:[11]

1. Los beneficios fiscales en materia de contribuciones serán publicados mediante decretos por el Ejecutivo. Obsérvese, que dichas prerrogativas serán temporales teniendo como mínimo una duración de ocho años y el monto de la desgravación o descuentos de las contribuciones se otorgarán de manera decreciente en el tiempo. Además, durante su vigencia no podrán modificarse dichos beneficios en perjuicio de los contribuyentes, sin perjuicio de su condición decreciente.
2. En materia del IVA los beneficios fiscales tendrán como propósito desgravar los bienes que se introduzcan a las ZEE, así como los servicios que se aprovechen en las mismas, cuando esas actividades se lleven a cabo por empresas residentes en México, actividades que estarán afectas a la tasa de 0%.

En particular, los bienes que se introduzcan a las zonas provenientes del extranjero no deberán estar afectos al IVA. Tratándose de extracción de bienes de las zonas para introducirse al resto del país, dicha introducción estará afecta a la tasa general de pago. Si se extraen los bienes y se destinan al extranjero, tal operación no tendrá efecto alguno en el IVA. Tratándose de las actividades que se realicen al interior de las zonas no se considerarán afectas al pago del IVA y las empresas que las realicen no se considerarán contribuyentes de dicho impuesto, por lo que hace a dichas actividades.

 II. La Franja y Región Fronteriza, próximo final.

Han pasado 25 años desde la creación del referido esquema arancelario que permitiría la transición de régimen de zona libre al régimen comercial general del país, lo cual al parecer no ha sucedió, debido que aún continúan vigentes las prerrogativas arancelarias hasta el 31 de diciembre de 2019 para las empresas ubicadas en la región fronteriza y franja fronteriza.

Las reducciones arancelarias se encuentran dirigidas para las empresas que pretenden realizar la importación de mercancías para ser destinadas a la franja y región fronteriza de nuestro país, mismas que son reguladas en el último “Decreto por el que se establece el impuesto general de importación para la región fronteriza y la franja fronteriza norte”, publicado el día 24 de diciembre de 2008 para dar inicio el día 1 de enero de 2009 y finalizar su vigencia el día 31 de diciembre de 2019.[12]

El principal antecedente del citado ordenamiento jurídico lo encontramos en el “Decreto por el que se establece el esquema arancelario de transición al régimen comercial general del país, para el comercio, restaurantes, hoteles y ciertos servicios, ubicados en la región fronteriza del país”, y el “Decreto por el que se establece el esquema arancelario de transición al régimen comercial general del país, para el comercio, restaurantes, hoteles y ciertos servicios, ubicados en la franja fronteriza norte del país”, ambos publicados en el Diario Oficial de la Federación el día 24 de diciembre de 1993.

Los contribuyentes que tienen la posibilidad de inscribirse al registro como empresa de la frontera son aquellas que realicen actividades de comercialización; presten servicios de restaurantes, hoteles, esparcimiento, culturales, recreativos, deportivos, educativos, investigación, médicos y de asistencia social; alquiler de bienes muebles y servicios prestados a las empresas. De esta manera, las empresas que pretenda acceder a las citadas preferencias deberán realizar su trámite ante la Secretaría de Economía o sus delegaciones federales, cumpliendo los requisitos que marca la normatividad, y en un plazo de 5 días hábiles si no hay algún requerimiento será autorizado dicho registro.[13]

Como fue mencionado, las prerrogativas son únicamente para aquellas mercancías que enlistadas en el Decreto que tengan como destino final la franja o región fronteriza, lo cual comprende lo siguiente:

1. Franja fronteriza norte, al territorio comprendido entre la línea divisoria internacional del norte del país y la línea paralela a una distancia de 20 kilómetros hacia el interior del país, en el tramo comprendido entre el límite de la región parcial del Estado de Sonora y el Golfo de México, así como el municipio fronterizo de Cananea, Sonora;
2. Franja fronteriza sur colindante con Guatemala, a la zona comprendida por el territorio de 20 kilómetros paralelo a la línea divisoria internacional del sur del país, en el tramo comprendido entre el municipio Unión Juárez y la desembocadura del río Suchiate en el Océano Pacífico, dentro del cual se encuentra el municipio de Tapachula, Chiapas, con los límites que geográficamente le corresponden;
3. Región fronteriza, a los Estados de Baja California, Baja California Sur, Quintana Roo y la región parcial del Estado de Sonora; la franja fronteriza sur colindante con Guatemala y los municipios de Caborca, Sonora; Comitán de Domínguez, Chiapas; Salina Cruz, Oaxaca y Tenosique, Tabasco;
4. Región parcial del Estado de Sonora, a la zona comprendida en los siguientes límites: al norte, la línea divisoria internacional desde el cauce actual del Río Colorado hasta el punto situado en esa línea a 10 kilómetros al oeste de Sonoyta, de ese punto, una línea recta hasta llegar a la costa a un punto situado a 10 kilómetros al este de Puerto Peñasco; de allí, siguiendo el cauce de ese río, hacia el norte hasta encontrar la línea divisoria internacional.

Los beneficios arancelarios que tienen permitido gozar las empresas de la frontera registradas son concentrados en una lista de alrededor de 2,051 fracciones arancelarias, de las cuales 1,679 fracciones están exentas del impuesto general de importación, 365 fracciones se encuentran sujetas a la tasa del 5% de advalorem, 2 son sujetas a cupos y otras 5 están exentas, pero únicamente son aplicables para importación de vehículos automotores usados para desmantelar.[14]

III. La Zona Estratégica Norte, y los futuros beneficios.

La propuesta de la Zona Económica Norte forma parte del Proyecto de Nación 2018-2024 que busca incorporar una “zona económica libre en toda la frontera norte del país para rescatar el potencial de una zona que ha perdido capacidad económica en las últimas décadas y generación de empleo a migrantes”.

Dentro los objetivos destacan potencializar la atracción de inversión global y atraer al consumidor fronterizo de los dos países a bienes y servicios mexicanos, para lo cual se requiere seguridad, infraestructura económica y social, parques industriales, precios e impuestos competitivos con Estados Unidos, así como libertad de movimiento de factores y personal en un ambiente de desregulación. [15]

Parte de los temas expuestos en el proyecto de desarrollo de la ZEN en materia fiscal y comercio exterior se plantea un régimen de baja tributación con 20% de ISR a empresas, e IVA de 12%, equivalente al impuesto sobre ventas en los estados del Sur de Estados Unidos de entre 7% y 8%.

En particular sobre el Impuesto al Valor Agregado se planteaba una tasa del 12%, sin embargo, en las propuestas de campaña en Tijuana Baja California se anunció una tasa del 8% de la citada contribución, y recientemente, el Dr. Carlos Manuel Urzúa, quien será el próximo titular de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, mencionó que se aplicaría una tasa del 8% en una franja de los 30 kilómetros, con tal proyecto de reforma va disminuir la tasa generalizada del 16% de IVA que entró en vigor a partir 1 de enero de 2014 derivado de la Reforma Fiscal 2013 publicada en el DOF el 11 de diciembre de 2013.[16]

Adicionalmente, la ZEN tiene como propósito desarrollo de parques industriales y de servicios para ofrecer: Talleres mecánicos, eléctricos y de otra manufactura; Establecimientos de alimentación, hospedaje, hospitalización, servicios dentales, y laboratorios; Industria moderna de Automatización, Electrónica, Biotecnología, Agua, Energía renovable, Medio Ambiente Sustentable, Digitalización y Tecnologías de la Información, así como Telecomunicaciones; y Servicios de tecnología de la información en centros tecnológicos de respuesta rápida.

Un tema interesante es el beneficio fiscal y aduanero que únicamente se otorgará en la zona de los 30 kilómetros. En principio, será importante redefinir que es la franja fronteriza debido que el artículo 136 de la Ley Aduanera, dispone que “se considera como franja fronteriza al territorio comprendido entre la línea divisoria internacional y la línea paralela ubicada a una distancia de veinte kilómetros hacia el interior del país”.

Aun cuando existen pocos detalles, se advierte que se limitarán algunos beneficios fiscales y aranceles en algunas entidades federativas y ciudades de la región fronteriza, así como de la franja fronteriza sur. En consecuencia, es probable que algunos industriales o empresas IMMEX ubicadas en el sur de la frontera consideren reubicarse en la zona franca de los 30 kilómetros para generar ahorros en temas de contribuciones indirectas, sin duda será un tema de interés en el sector industrial. Cabe mencionar, que una medida relevante sería derogar el Impuesto al Valor Agregado aplicable al régimen temporal para las empresas con programa de maquiladora y demás programas de diferimiento de aranceles lo que permitiría detener el desplazamiento de las industrias.

Por lo que corresponde a las medidas arancelarias, únicamente el proyecto indica la creación de una zona libre, entendiéndose que en este territorio las mercancías que son introducidas se encuentran libres de aranceles.  En relación con el cambio de gobierno, y en particular con el proyecto de la Zona Estratégica Norte es importante analizar si los decretos de empresas de la frontera llegarán a su fin próximamente o coexistirán en la franja y región frontera beneficiándose de los aranceles preferenciales sin contravenir los compromisos pactos en el TLCAN u otros Acuerdos Comerciales Internacionales celebrados por nuestro país, o bien, el Poder Ejecutivo seguirá aplicando dichas prerrogativas en aras de mejorar la competitividad de las mencionadas zonas geográficas en términos de la atribución que otorga el párrafo segundo del Artículo 131 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Mtro. Ricardo Méndez Castro.

ricardo@www.tlcasociados.com.mx

División de Consultoría

TLC ASOCIADOS, SC.

Dirección Académica

TRADE & LAW COLLEGE

[1] Cfr. Gaceta Parlamentaria, Cámara de Diputados, número 902-I, lunes 17 de diciembre de 2001.

[2] Cfr. Artículo 3, fracción XVII de la LFZEE.

[3] Cfr. Artículo 1 de la LFZEE.

[4] Cfr. DOF del día 29 de septiembre de 2017.

[5] Cfr. DOF del día 29 de septiembre de 2017.

[6] Cfr. DOF del día 29 de septiembre de 2017.

[7] Cfr. DOF del día 19 de diciembre de 2017.

[8] Cfr. DOF del día 19 de diciembre de 2017.

[9] Cfr. DOF del día 18 de abril de 2018.

[10] Cfr. DOF del día 18 de abril de 2018.

[11] Cfr. Artículo 13 de la LFZEE.

[12] Nota: La ampliación del plazo se dio a conocer en el Diario Oficial de la Federación el día 17 de noviembre de 2016.

[13] Cfr. Artículo 6 del Decreto por el que se establece el impuesto general de importación para la región fronteriza y la franja fronteriza norte.

[14] Vid. http://www.siicex.gob.mx, Julio 2018.

[15] Cfr. Proyecto de Nación 2018-2024 página 170.

[16] Cfr. Forbes staff. (2018). Gobierno de AMLO bajará IVA en nueva zona franca en frontera norte. 7 de julio de 2018, de Forbes Sitio web: https://www.forbes.com.mx/gobierno-de-amlo-bajara-iva-en-nueva-zona-franca-en-frontera-norte/.