Implicaciones sobre el retorno y transferencias de mercancías en el mismo estado
En el presente boletín identificaremos algunos fundamentos legales que permiten o restringen el retorno o transferencias de mercancías en el mismo estado en que se encuentran, las cuales fueron importadas temporalmente para un propósito en particular bajo el programa IMMEX, además de conocer las facilidades que podrán aplicar las empresas IMMEX que cuentan con la certificación de IVA e IEPS.
I. Obligaciones generales del programa IMMEX
El régimen aduanero de “importación temporal para la elaboración, transformación y reparación en programas de maquila o de exportación” es de uso exclusivo para las empresas con programa IMMEX[1] que es autorizado por la Secretaría de Economía, el cual permite efectuar la introducción temporal de insumos, materias primas y demás materiales para producir bienes o prestar servicios de exportación, incluyendo el activo fijo con la finalidad de retornarlos al extranjero, cambiar de régimen, o bien, transferirlos virtualmente a otras empresas IMMEX.[2]
Las empresas IMMEX tienen la obligación de destinar las mercancías importadas temporalmente al amparo de su programa para los fines que les fueron autorizados, es decir, si al momento de realizar la gestión para obtener la autorización del programa IMMEX, el solicitante describió el proceso productivo o de servicio que tiene por objeto realizar será el que debe ejecutar.
Asimismo, una vez que la empresa consiguió la aprobación del programa tendrá la posibilidad de incorporar nuevas materias primas no sensibles, y generar nuevos productos terminados de exportación sin la necesidad de realizar algún tipo de gestión ante la autoridad administrativa.[3] Por cuanto a las mercancías sensibles, la empresa IMMEX debe tramitar las ampliaciones y subsecuentes para los insumos o materiales especiales que vayan a utilizarse en sus procesos productivos, salvo que cuente el Registro en el Esquema de Certificación de Empresas de la modalidad de IVA e IEPS con la autorización especial de la ficha de trámite 118/LA.
II. Retorno en su mismo estado de activo fijo
El activo fijo es importado temporalmente bajo el programa IMMEX por tiempo indefinido, y comprende a las maquinas, equipos, instrumentos, herramientas y demás mercancías relacionadas, que son utilizados específicamente en los procesos productivos o de servicios autorizados, por lo que, cuando hayan cumplido su función, las empresas IMMEX deberán retornar dichas mercancías al extranjero, o bien, realizar las operaciones de cambio de régimen o transferencia virtual de acuerdo con la normatividad de comercio exterior.
III. Retorno en su mismo estado de insumos
Con relación a los insumos, materias primas y demás materiales, es frecuente que las empresas IMMEX importan temporalmente dichas mercancías, y cuando son recibidas por el área de almacén se identifica que no son las mercancías solicitadas, son inspeccionadas por el área de calidad no reúnen las especificaciones o características acordadas, o en su defecto, se generan excedentes de inventarios y no se cuenta con la capacidad para resguárdalas en los domicilios autorizados, por consiguiente, se analiza la posibilidad de retornarse directamente al extranjero o transferirse virtualmente a otras empresas, entre otros escenarios.
En este contexto, surge el planteamiento, ¿si las “mercancías en su mismo estado” que no serán utilizadas en los procesos productivos o de servicios deben retornarse al extranjero directamente, o bien, tienen la posibilidad de retornarlas indirectamente a través de las operaciones virtuales?
De manera particular, el último párrafo del artículo 111 de la Ley Aduanera dispone que “Cuando no se lleve a cabo la transformación, elaboración o reparación proyectada de las mercancías importadas temporalmente, se permitirá el retorno de las mismas sin el pago del impuesto general de importación, siempre y cuando las maquiladoras, así como las empresas con programas de exportación autorizados por la Secretaría de Economía comprueben los motivos que han dado lugar al retorno de las mercancías en los casos en que la autoridad así lo requiera.”
Adicionalmente, el artículo 176 del Reglamento de la Ley Aduanera se establece que “se autorizará el retorno de Mercancías extranjeras en el mismo estado en que se introdujeron al país y que hubieran sido importadas temporalmente para su transformación, elaboración o reparación, siempre que en el Pedimento de exportación se señalen los motivos por los que se efectúa el retorno. La Autoridad Aduanera en ejercicio de sus facultades podrá requerir la comprobación de los motivos señalados en los documentos referidos, estando obligado el importador a proporcionar la justificación correspondiente”.
En este orden de ideas, se advierte que las empresas IMMEX tienen la factibilidad de retornar las mercancías en su mismo estado siempre que demuestren a la autoridad aduanera las circunstancias de dicho retorno, para dar cumplimiento con este procedimiento en el pedimento de exportación se expondrán en forma clara las razones por las que se efectúa el retorno. Por su parte, la autoridad aduanera en el ejercicio de sus facultades podrá requerir la comprobación de los motivos señalados en los documentos referidos, estando obligado el importador a proporcionar la justificación correspondiente.
A manera de ejemplo, una empresa IMMEX importó temporalmente con clave de pedimento “IN” resinas plásticas para la elaboración de manufacturas de plástico, sin embargo, pasado 8 meses de su ingreso a territorio nacional, dichos insumos no han sido utilizados en su totalidad en el proceso productivo, por lo que, pretende llevar a cabo el retorno en su mismo estado al extranjero del resto de la mercancía con clave de pedimento “RT”. En este sentido, la empresa IMMEX al momento del retorno al extranjero deberá indicar en el campo de observaciones del pedimento, el motivo por el cual no fueron utilizadas en los procesos productivos y se realiza dicho retorno.
Es importante considerar, si la facilidad que ofrecen estos dispositivos contempla al “Retorno indirecto” de mercancías en su mismo estado, es decir, si al referir el término de “Retorno” se encuentra incluido la transferencia virtual de mercancías. En el escenario antes mencionado, si la empresa IMMEX importa temporalmente los insumos para ser utilizados en sus procesos de manufacturas de plástico, pero al generar un excedente de inventarios de dichos materiales requiere realizar las transferencias virtuales con clave de pedimento “V1” con una empresa IMMEX de la modalidad de servicios para el almacenamiento y resguardo de las mercancías, las cuales serán reenviadas conforme se vayan requiriendo en los procesos productivos, surge la interrogante si puede llevarse a cabo dicha operación.
De manera particular, el artículo 166, primer párrafo del Reglamento de la Ley Aduanera menciona a la letra que “Para efectos de lo dispuesto en el artículo 105 de la Ley, las empresas con programa de manufactura, maquila y de servicios de exportación autorizados por la Secretaría de Economía, podrán considerar como cumplida la obligación de retorno de las mercancías importadas temporalmente que se transfieran, siempre que tramiten los pedimentos conforme al artículo 112 de la Ley y cumplan con el procedimiento que establezca el SAT mediante Reglas.”
Adicionalmente, el párrafo segundo, fracción II de este precepto normativo, establece que “Para realizar las transferencias de mercancías a que se refiere el párrafo anterior, se deberá observar lo siguiente: […] II. Las mercancías a que se refiere el artículo 108, fracción I de la Ley, no podrán transferirse en el mismo estado en que fueron importadas temporalmente, salvo que se trate de transferencias efectuadas por empresas con programa de manufactura, maquila y de servicios de exportación autorizados por la Secretaría de Economía, en su modalidad de servicios, […].
Al respecto, se identifica que las empresas IMMEX tienen la posibilidad de cumplir con la obligación de retornar las mercancías importadas bajo el programa de fomento cuando realicen la transferencia virtual de mercancías conforme lo establece la normatividad aduanera. No obstante, se advierte que existe una limitante para las mercancías en su mismo estado (insumos, materias primas y demás materiales) con la excepción de que la transferencia virtual sea efectuada por empresas IMMEX que cuenten con la modalidad de servicios.
Es dable considerar que, atendiendo al principio de especialidad de la disposición normativa, prevalece la restricción para las empresas IMMEX de transferir virtualmente mercancías en su mismo estado, salvo se cumplan los requisitos señalados en el artículo 166, fracción II del Reglamento de la Ley Aduanera, y solamente se permite retornar directamente al extranjero las mercancías en su mismo estado conforme a los artículos 111 de la Ley Aduanera y 176 de su reglamento.
Las empresas IMMEX que cuentan con la modalidad de servicio, o bien, aquellas empresas que tienen la autorización de la Certificación de IVA e IEPS, tienen la alternativa de aplicar los beneficios de la modalidad servicios que ofrece el Decreto IMMEX, sin la necesidad de realizar la ampliación respectiva ante la autoridad competente de acuerdo con la regla 3.2.18 de las RCSE, que a la letra señala lo siguiente: “3.2.18 Actividades de Servicios y actualización de archivo electrónico para Empresas Certificadas. Para los efectos del artículo 5, segundo párrafo del Decreto IMMEX, las empresas certificadas tienen autorizada al amparo de su Programa IMMEX la modalidad de servicios, y podrán llevar a cabo cualquiera de las actividades de servicios que se relacionen con la operación de manufactura o maquila registradas en su Programa IMMEX, sin tener que registrarlas ante la SE.”
Otro aspecto relevante, es si las mercancías que fueron importadas temporalmente de manera previa al amparo del programa IMMEX de la modalidad industrial se podrán transferir virtualmente las mercancías en su mismo estado, aun cuando se cuente con la modalidad de servicio, o aplique la facilidad de la Certificación de IVA e IEPS.
Si bien, el artículo 166, fracción II del Reglamento de la Ley Aduanera establece una limitante, no señala de manera expresa que las mercancías objeto de la operación virtual tuvieron que importarse temporalmente bajo la modalidad de servicio asentando en el pedimento el identificador “MS”. Por ejemplo, las empresas IMMEX tienen la posibilidad de efectuar transferencias mediante avisos para enviar materiales para análisis y pruebas, calibración o procesos de diseño con personas que no cuentan con programa IMMEX.[6] No obstante, en la práctica aduanera cuando eventualmente las empresas IMMEX realizan el retorno al extranjero para volver a reimportarse bajo el IMMEX de la modalidad de servicios, o realizan las rectificaciones a los pedimentos de importación temporalmente para adicionar el identificador “MS”.
IV. Riesgos de infracciones y sanciones aduaneras
Cabe agregar, que el Plan Maestro del SAT prevé dentro de los principales conceptos y conductas objeto de fiscalización serán los incumplimientos de obligaciones relacionadas con el programa IMMEX, por lo que, es factible que la autoridad aduanera revise si se cumplen los procedimientos previstos en la normatividad de comercio exterior.
El artículo 27, fracción I del Decreto IMMEX indica que es una causal de cancelación del Programa IMMEX cuando se ubiquen en el incumplimiento de alguna de las obligaciones previstas en el citado instrumento normativo, dicho de otro modo, si la empresa IMMEX realizó la transferencia virtual de las mercancías sin contar con la autorización de la modalidad servicios, o bien, no aplico la facilidad de ser empresa certificada, es dable considerar que se ubica en dicha hipótesis normativa al no destinar las mercancía para los fines autorizados.
Asimismo, en términos del artículo 182, fracción II de la Ley Aduanera, dispone que cometen las infracciones relacionadas con el destino de las mercancías, quienes violen las disposiciones que regulen el régimen aduanero autorizado en cuanto al destino de las mercancías correspondientes y la finalidad específica del régimen. En este sentido, la sanción que podrá ser aplicable es una multa del 30% al 50% del valor comercial de las mercancías de acuerdo con el artículo 183, fracción IV del citado ordenamiento.
Por otra parte, el artículo 105, fracción VIII del CFF establece que será sancionado con las mismas penas del contrabando, quien destine las mercancías objeto de los programas de maquila o exportación a un fin distinto al régimen bajo el cual se llevó a cabo su importación. Debo mencionar, que las penalidades aplicables a estos supuestos serán de 3 meses hasta 9 años de prisión, de acuerdo con el monto de la omisión de contribuciones y aprovechamientos, o se trate de mercancías prohibidas, según corresponda, en términos de artículo 104 del CFF.
Finalmente, las empresas IMMEX podrán realizar consultas ante la autoridad fiscal para confirmar la factibilidad de realizar la transferencia virtual de las mercancías en su mismo estado en los términos antes referidos, y con ello evitar la interpretación subjetiva o la discrecionalidad en facultades de comprobación. Además, es necesario implementar controles y efectuar revisiones de las mercancías en su mismo estado que se retornan al extranjero o se transfieren virtualmente, todo ello con el propósito de verificar el cumplimiento de las obligaciones en materia de comercio exterior, y de esta manera estar preparados ante cualquier acto de fiscalización.
“En TLC Asociados desarrollamos un equipo multidisciplinario de expertos en auditorías y análisis de riesgos para asesorar y promover el cumplimiento en operaciones de comercio exterior”.
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In this bulletin we will identify some legal grounds that allow or restrict the return or transfer of goods in the same state in which they are found, which were temporarily imported for a particular purpose under the IMMEX program, in addition to knowing the facilities that may apply IMMEX companies that have the VAT and STPS certification.
I. General obligations of the IMMEX program
The customs regime of “temporary import for manufacturing, transformation and repair in maquila or export programs” is exclusively for companies with an IMMEX program[1] authorized by the Ministry of Economy, which allows the temporary introduction of inputs, raw materials and other materials to produce goods or provide export services, including fixed assets with the purpose of returning them abroad, changing the regime, or virtually transferring them to other IMMEX companies.[2]
IMMEX companies have the obligation to use the goods temporarily imported under their program for the purposes for which they were authorized, in other words, if at the time of obtaining the authorization for the IMMEX program, the applicant described the production or service process it intends to carry out, it will be the one that must be executed.
Additionally, once the company has obtained the approval of the program, it will have the possibility of incorporating new non-sensitive raw materials and generating new finished products for export without the need to carry out any type of procedure before the administrative authority.[3] Regarding sensitive goods, the IMMEX company must process the extensions and subsequent extensions for the special inputs or materials to be used in its production processes, unless it has the Registration in the Certification Scheme of Companies of the VAT and STPS modality with the special authorization of the processing form 118/LA.[4]
II. Return in the same condition as fixed assets
Fixed assets are temporarily imported under the IMMEX program for an indefinite period of time, and include machinery, equipment, instruments, tools and other related merchandise, which are specifically used in the authorized production or service processes, therefore, when they have fulfilled their function, IMMEX companies must return such merchandise abroad, or carry out the regime change or virtual transfer operations in accordance with foreign trade regulations. [5]
III. Return in the same condition as inputs
With regard to inputs, raw materials and other materials, it is common for IMMEX companies to temporarily import such goods, and when they are received by the warehouse area, it is identified that they are not the goods requested, they are inspected by the quality area and do not meet the specifications or characteristics agreed upon, or otherwise, surplus inventories are generated and there is no capacity to store them at the authorized addresses, therefore, the possibility of returning them directly abroad or transferring them virtually to other companies, among other scenarios, is analyzed.
In this context, the question arises as to whether “goods in the same condition” that will not be used in the production or service processes should be returned abroad directly, or whether they can be returned indirectly through virtual operations?
In particular, the last paragraph of Article 111 of the Customs Law provides that “When the planned transformation, processing or repair of the temporarily imported goods is not carried out, the return of the goods will be allowed without payment of the general import tax, provided that the maquiladoras, as well as the companies with export programs authorized by the Ministry of Economy prove the reasons that have given rise to the return of the goods in the cases in which the authority so requires.”
Additionally, Article 176 of the Regulations of the Customs Law establishes that “the return of foreign goods in the same state in which they were introduced into the country and which have been temporarily imported for their transformation, elaboration or repair shall be authorized, provided that the reasons for the return are indicated in the export declaration. The Customs Authority in exercise of its faculties may require the verification of the reasons indicated in the referred documents, being the importer obliged to provide the corresponding justification”.
In this order of ideas, it is noted that IMMEX companies have the feasibility of returning the goods in the same state as long as they demonstrate to the customs authority the circumstances of such return, in order to comply with this procedure, the reasons for the return must be clearly stated in the export declaration. On the other hand, the customs authority in the exercise of its faculties may require the verification of the reasons indicated in the referred documents, being the importer obliged to provide the corresponding justification.
As an example, an IMMEX company temporarily imported plastic resins for the manufacturing of plastic products under the customs declaration code “IN”; however, after 8 months of its entry into Mexican territory, such inputs have not been fully used in the production process; therefore, it intends to return the rest of the merchandise under the customs declaration code “RT” in the same condition to the foreign country. In this sense, the IMMEX company at the moment of the return abroad must indicate in the observations field of the customs declaration, the reason why they were not used in the productive processes and the return is carried out.
It is important to consider whether the facility offered by these devices contemplates the “indirect return” of goods in the same state, i.e., whether the term “return” includes the virtual transfer of goods. In the aforementioned scenario, if the IMMEX company temporarily imports inputs to be used in its plastic manufacturing processes, but upon generating a surplus of inventories of such materials it needs to carry out the virtual transfers with customs declaration code “V1” with an IMMEX company of the services modality for the storage and safekeeping of the goods, which will be reshipped as they are required in the production processes, the question arises whether such operation can be carried out.
In particular, Article 166, first paragraph of the Customs Law Regulations states that “For purposes of the provisions of Article 105 of the Law, companies with manufacturing, maquila and export services programs authorized by the Ministry of Economy may consider as fulfilled the obligation to return temporarily imported goods that are transferred, provided that they process the customs declarations pursuant to Article 112 of the Law and comply with the procedure established by the SAT through Rules.”
In addition, the second paragraph, section II of this provision establishes that “In order to transfer the goods referred to in the preceding paragraph, the following shall be observed: […] II. The goods referred to in Article 108, Section I of the Law may not be transferred in the same state in which they were temporarily imported, except in the case of transfers made by companies with manufacturing, maquila and export services programs authorized by the Ministry of Economy, in the form of services, […].
In this regard, IMMEX companies have the possibility of complying with the obligation to return the goods imported under the promotion program when they carry out the virtual transfer of goods as established in the customs regulations. However, it is noted that there is a limitation for goods in the same state (inputs, raw materials and other materials) with the exception that the virtual transfer is carried out by IMMEX companies that have the service modality.
It is worth considering that, in accordance with the principle of specialty of the regulatory provision, the restriction for IMMEX companies to virtually transfer goods in the same state prevails, unless the requirements set forth in article 166, section II of the Regulations of the Customs Law are met, and only goods in the same state are allowed to be returned directly abroad in accordance with articles 111 of the Customs Law and 176 of its regulations.
The IMMEX companies that have the service modality, or those companies that have the authorization of the VAT and STPS Certification, have the alternative to apply the benefits of the service modality offered by the IMMEX Decree, without the need to make the respective extension before the competent authority in accordance with rule 3.2.18 of the Rules and Criteria of the Ministry of Economy which states the following: “3.2.18 Service Activities and electronic file update for Certified Companies. For the purposes of Article 5, second paragraph of the IMMEX Decree, the certified companies are authorized under their IMMEX Program the modality of services, and may carry out any of the service activities that are related to the manufacturing or maquila operation registered in their IMMEX Program, without having to register them before the Ministry of Economy.”
Another relevant aspect is whether the goods that were previously imported temporarily under the IMMEX program of the industrial modality can be transferred virtually in the same state, even when the service modality is available, or the VAT and STPS Certification facility applies.
Although article 166, section II of the Customs Law Regulations establishes a limitation, it does not expressly state that the goods subject to the virtual operation had to be temporarily imported under the service mode, and the “MS” identifier had to be included in the customs declaration. For example, IMMEX companies have the possibility of making transfers through notices to send materials for analysis and testing, calibration or design processes with persons who do not have an IMMEX program.[6] However, in customs practice, when IMMEX companies eventually return abroad to re-import under the IMMEX service modality, or make corrections to the temporary import declarations to add the identifier “MS”.
IV. Risks of customs violations and penalties
It should be added that the SAT’s Master Plan foresees that the main concepts and conducts subject to inspection include non-compliance with obligations related to the IMMEX program; therefore, it is feasible for the customs authority to review whether the procedures set forth in the foreign trade regulations have been complied with.
Article 27, section I of the IMMEX Decree indicates that it is a cause for cancellation of the IMMEX Program when there is a breach of any of the obligations set forth in such regulatory instrument, in other words, if the IMMEX company carried out the virtual transfer of the goods without having the authorization of the services modality, or if it did not apply the facility of being a certified company, it is possible to consider that it is located in such regulatory hypothesis by not using the goods for the authorized purposes.
Additionally, in terms of article 182, section II of the Customs Law, it provides that those who violate the provisions that regulate the authorized customs regime in terms of the destination of the corresponding merchandise and the specific purpose of the regime commit violations related to the destination of the merchandise. In this sense, the penalty that may be applicable is a fine of 30% to 50% of the commercial value of the goods in accordance with article 183, section IV of the above mentioned ordinance.
On the other hand, article 105, section VIII of the Federal Tax Code establishes that the same penalties as for smuggling will apply to anyone who uses the goods subject to the maquila or export programs for a purpose other than the regime under which they were imported. I should mention that the penalties applicable to these assumptions will be from 3 months to 9 years of imprisonment, according to the amount of the omission of taxes and duties, or in the case of prohibited merchandise, as applicable, in terms of article 104 of the Federal Tax Code.
Finally, IMMEX companies may make inquiries before the tax authority to confirm the feasibility of carrying out the virtual transfer of the goods in the same state in the terms referred to above, and thus avoid subjective interpretation or discretionary powers of verification. In addition, it is necessary to implement controls and carry out reviews of the goods in the same state that are returned abroad or are transferred virtually, all this with the purpose of verifying compliance with the obligations in foreign trade, and thus be prepared for any act of inspection.
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